Государственная аккредитация университетов: конфликт заявленных и фактических целей

Статья подготовлена по результатам экспертно-аналитического исследования «Анализ правоприменительной практики в части, касающейся государственной аккредитации образовательной деятельности

Длительное время в профессиональном сообществе и общественном пространстве обсуждается эффективность государственной аккредитации образовательных программ профессионального образования. С каждым годом растет число документарных проверок, наблюдается снижение качества подготовки экспертов Рособрнадзора, а сама процедура сведена к технической проверке соответствия образовательных программ федеральным государственным образовательным стандартам. Гипотеза нашего исследования состоит в том, что проверка качества образования посредством существующих процедур государственной аккредитации образовательных программ профессионального образования носит преимущественно формальный и документальный характер. В целях проверки гипотезы авторы провели интервью и опрос участников образовательных отношений, а также проанализировали судебную практику по спорам университетов с Рособрнадзором по вопросам прекращения действия государственной аккредитации. В результате анализа интервью и интерпретации судебных позиций авторы приходят к выводу, что существующая в настоящее время в России модель государственной аккредитации не направлена на проверку качества подготовки студентов в университетах, а носит документарный и формальный характер. Качество подготовки обучающихся определяется исключительно в форме оценки соответствия основных профессиональных образовательных программ федеральным государственным образовательным стандартам, при этом специальные инструменты практически не используются.

Ключевые слова
государственная аккредитация, высшее образование, качество образования, университет, Рособрнадзор, проверки.

Аннотация

В последние годы Рособрнадзор вел активную борьбу с «фабриками дипломов» — университетами, предоставляющими некачественное или фиктивное образование. За 2015−2017 годы число университетов в России сократилось на 30%. В ходе массовых проверок использовались два инструмента для прекращения деятельности университета: приостановление/прекращение действия лицензии или приостановление/лишение государственной аккредитации. Вопросы адекватности использования данных инструментов вызвали общественные и экспертные споры. В отношении лицензирования были высказаны предложения об упрощении лицензионных требований и объединении с процедурой государственной аккредитации. Система государственной аккредитации получила больше нареканий, по мнению многих экспертов, данный инструмент давно устарел.

Новые дискуссии вокруг системы оценки качества образования начались после того, как государственной аккредитации была лишена Московская высшая школа социальных и экономических наук («Шанинка»).

Из заключения Рособрнадзора по результатам аккредитационной экспертизы от 19 июня 2018 г. следует, что формальными основаниями для отказа в государственной аккредитации стало: отсутствие материально-технического обеспечения учебного процесса, отсутствие выездного способа проведения производственной практики, недостаточное число преподавателей-практиков и преподавателей, имеющих ученую степень, отсутствие необходимой квалификации заведующих кафедрами, а также утверждение, что некоторые дисциплины университета «не формируют профессиональных компетенций».

Однако среди абитуриентов, студентов, экспертного и научного сообщества «Шанинка» была известна как университет с высоким качеством образования. Как могло получиться, что позиция органа контроля и надзора так сильно отличается от экспертного и научного? Гипотеза состоит в том, что это следствие противоречия декларируемых законодательством целей государственной аккредитации и фактически проводимых процедур.

Пункт 2 ст. 92 Закона об образовании устанавливает, что целью государственной аккредитации образовательной деятельности является подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам. Это значит, что получить государственную аккредитацию (в виде свидетельства о ней) можно, если деятельность по программам соответствует стандартам. Проверка такого соответствия проходит путем аккредитационной экспертизы. Экспертиза, в свою очередь, направлена на проверку того, соответствует ли содержание образования (в некоторых случаях) и качество подготовки обучающихся стандартам. Детально то, как проходит такая экспертиза, регулируется двумя административными регламентами:

 — Административный регламент предоставления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной услуги по государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций;

 — Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования.

Если первый регламент регулирует процедурные моменты (сроки, способы направления заявлений), то второй касается конкретных полномочий проверяющих органов (п. 6 Регламента):
 

• анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих деятельность организации, средств обеспечения образовательного процесса по вопросам, подлежащим проверке (в том числе учебно-методической документации, учебной, учебно-методической литературы и иных библиотечно-информационных ресурсов) (при проведении документарных и выездных проверок);
• анализ использования в образовательном процессе объектов, необходимых для осуществления образовательной деятельности (зданий, строений, сооружений, помещений и территорий), учебно-методической документации, учебной, учебно-методической литературы и иных библиотечно-информационных ресурсов и средств обеспечения образовательного процесса (при проведении выездных проверок);
• экспертиза качества освоения обучающимися образовательных программ (при проведении выездных проверок);
• анализ результатов текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, итоговой аттестации выпускников организации (при проведении документарных и выездных проверок).

Университет может лишиться аккредитации, если орган контроля и надзора выявит нарушения в ходе аккредитационной экспертизы (связанных с получением, переоформлением свидетельства о государственной аккредитации) или в ходе плановых или внеплановых проверок.

Наличие свидетельства о государственной аккредитации подтверждает лишь соответствие документов университета федеральным государственным образовательным стандартам. О тенденции проверять документы университета, а не качество подготовки студентов позволяет судить рост числа документарных проверок.

Итак, соответствии с п. 12 ст. 92 Закона об образовании и п. 21 Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности аккредитация (в той части, когда проходит аккредитационная экспертиза) направлена на определение качества подготовки студентов университетов. Для такого определения регламент предполагает проведение разных типов процедур. Однако из нормативных документов не ясно, проходят ли данные процедуры на практике, не являются ли формальными, и не проверяется ли исключительно наличие или отсутствие тех или иных документов, планов, программ, бумаг. Детальное описание процедур, обязанность их использования, используемые методики проверок и показатели регламент не содержит.

Как отмечает ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге Кирилл Титаев, «поскольку экспертизы для проведения содержательной проверки у Рособрнадзора нет, проверяют документы. И документально нужно подтверждать, что ты соответствуешь каждому пункту требований. То есть это не Рособрнадзор доказывает, что ты плохо учишь, а ты доказываешь, что учишь хорошо. И само по себе отсутствие бумажки является свидетельством того, что ты чего-то не делаешь. Например, если нет стенда с антиалкогольной пропагандой или журнала инструктажей по антиалкогольной пропаганде, значит, она не ведется. И то, что в университете прошел цикл лекций о вреде алкоголя и табака (интересных и посещаемых), никого не интересует».

Наличие свидетельства о государственной аккредитации подтверждает лишь соответствие документов университета федеральным государственным образовательным стандартам. О тенденции проверять документы университета, а не качество подготовки студентов позволяет судить рост числа документарных проверок. Если в 2011 году проверок было 258, то в 2016 — уже 528. При этом если в 2011 году большую часть проверок составляли плановые и выездные мероприятия, то в 2016 году — внеплановые и документарные проверки. Кроме того, Рособрнадзор с разной интенсивностью проверяет разные типы вузов, при этом частные университеты проверяются чаще. Так, у государственного университета шансы попасть под проверку составляют 18%, а у частного — 42%.

Уровень подготовки экспертов Рособрнадзора также снижается. Слабые вузы особенно часто делегируют собственных экспертов (только 13% экспертов работают в сильных вузах). Более того, 36% экспертов представляют вузы, признанные неэффективными по показателю «образование» (при этом существенную часть таких экспертов представляет руководство самих вузов); 13% экспертов попали в базу «Диссернета».

Поскольку в ходе аккредитационных процедур не применяются какие-либо специальные инструменты оценки качества подготовки студентов, а сама процедура сводится к проверке соответствия образовательных программ федеральным государственным образовательным стандартам, у государства отсутствует запрос на формирование пула высококвалифицированных экспертов, которые могли бы, например, осуществлять проверку эффективности внутривузовской системы менеджмента качества образования, то есть оценки способности университета работать над повышением качества подготовки студентов.

Чтобы проверить, действительно ли качество образования в рамках процедур государственной аккредитации образовательных программ профессионального образования оценивается формально и на основании документов, был проведен анализ судебных споров университетов с Рособрнадзором. Если в ходе проверки оценивается качество, то и споры должны прямо или косвенно указывать на разногласия, связанные с такой оценкой. Если же аккредитационные процедуры касаются только документов, безотносительно вопросов качества, то и споры будут происходить в области формальных процедур. На втором этапе исследования были проведены интервью, опрос участников образовательных отношений. Их целью было выяснить воспринимаются ли аккредитационные процедуры как процедуры оценки качества, расцениваются ли они как проверки реального положения вещей или только документов.

Методология исследования

Анализ судебной практики, связанной с государственной аккредитацией программ профессионального образования охватил 759 судебных актов (решений, определений, постановлений). Среди них акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Суда по интеллектуальным правам, арбитражных судов, судов общей юрисдикции.

В качестве источников сведений использовались: ГАС «Правосудие»; ИС «Электронное правосудие» и справочно-правовые системы «Консультант Плюс», «Гарант», «Право.ru».

Анализ был направлен на выявление предметов судебного разбирательства. Особенное внимание уделялось поиску в судебных решений указаний, что спор прямо или косвенно касается оценки проверяющим органом качества образования, и эта оценка оспаривается со стороны университета.

На втором этапе исследования было проведено интервью с участниками образовательных отношений.

Для проведения интервью был составлен список участников образовательных отношений, которые сталкивались с процедурами государственной аккредитации программ профессионального образования, был подготовлен список вопросов к участникам интервью. Интервью проводилось в формате личной встречи и с использованием электронных технологий.

Интервьюированные рассказывали о своем опыте участия в процедурах государственной аккредитации, взаимодействии с экспертами, прохождении плановых и внеплановых проверок. Группа интервьюированных включала представителей разных образовательных организаций из разных регионов Российской Федерации.

Споры, касающиеся государственной аккредитации программ профессионального образования, рассматриваются как судами общей юрисдикции (в большинстве случаев), так и арбитражными судами. На основании анализа судебных решений можно понять, касались ли спорные ситуации качества образования или правил оформления и предоставления документов.

Результаты анализа судебной практики

Анализ судебной практики позволил выделить следующие типы конфликтов:

а) конфликты, непосредственно связанные с оспариванием решений Рособрнадзора профессиональными образовательными организациями;

б) конфликты, связанные с изменением объема прав обучающихся в связи с приостановлением/лишением профессиональной образовательной организации государственной аккредитации.

Предмет нашего исследования является первая группа конфликтов — споры профессиональных образовательных организаций с Рособрнадзором, рассматриваемые арбитражными судами. Подсудность таких споров определяется по месту нахождения Рособрнадзора; соответственно, они относятся к подсудности Арбитражного суда города Москвы.

Несмотря на то, что исходя из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлениях от 12 мая 1998 г. № 14-П, от 30 июля 2001 г. № 13-П, от 21 ноября 2002 г. № 15-П, согласно которым меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств, зачастую законность применяемых Рособрнадзором мер оценивается только по формальным признакам, установленным в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».

Типовые примеры нарушений (на основании судебной практики):
 

• Непредоставление документов, подтверждающих соответствие числа преподавателей, занимающих определенную должность, федеральным государственным образовательным стандартам. НОУ ВО «Московский институт банковского дела» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным приказа Рособрнадзора о лишении государственной аккредитации образовательной. Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 10 октября 2017 г. № Ф05−17 581/2016 по делу № А40−21 185/16 в удовлетворении требования было отказано, поскольку учреждением не представлено документов, подтверждающих привлечение к образовательному процессу по программе бакалавриата не менее пяти процентов преподавателей из числа действующих руководителей и работников профильных организаций.

• Непредоставление в ходе проверки устранения нарушений копий документов (исправленных рабочих программ, размещенных на сайте организации). Автономная некоммерческая образовательная организация высшего образования «Сахалинский гуманитарно-технологический институт» обратилось в арбитражный суд с заявлением в Рособрнадзору об оспаривании приказа о лишении государственной аккредитации в отношении отдельных уровней образования. Суд, проанализировав приведенные нарушения и доказательства, представленные в подтверждение устранения, приходит к выводу, что образовательное учреждение представило внесение изменений в учебный план по учебным дисциплинам с учетом требований стандарта. О необходимости указанные обстоятельства подтверждать предоставлением копий учебных программ, в акте проверки и в приказе о приостановлении действия государственной аккредитации указано не было. Обязанность представить копии рабочих программ при устранении данных нарушений в законодательстве не установлена. Выводы ответчика о том, что нарушения не устранены, документально не подтверждены. Доводы ответчика о том, что организация не представила надлежащие доказательства в подтверждение устранения нарушений, при том, что указанные доказательства изначально не были запрошены и определены для организации, судом не были приняты. Однозначно установленные нарушения незначительны.

Зачастую применение Рособрнадзором мер воздействия связано с тем, что профессиональной образовательной организацией не представлены в достаточном, по мнению Рособрнадзора, объеме документы, подтверждающие устранение ранее выявленных нарушений. При этом не учитывается фактическое устранение либо неустранение нарушений профессиональной образовательной организацией и сведения, размещенные последней в открытом доступе (см., например, решение Арбитражного суда города Москвы по делу № А40−159 857/16−147−1391).

Судебные споры, касающиеся оспаривания решений Рособрнадзора, касаются вопросов предоставления документов, их копий, соответствия представленных документов требованиям федеральных государственных образовательных стандартов. Вопрос о том, является ли образование качественным или некачественным, в исследованных судебных решениях не рассматривался. Это является следствием того, что он же не рассматривался и в предшествующих судебному разбирательству аккредитационных процедурах.

Результаты анализа интервью

В ходе интервью была получена информация о том, как на практике реализуются процедуры аккредитационной экспертизы. Анализ высказываний опрошенных позволил определить, как воспринимаются подготовка к аккредитации и действия проверяющих органов.

Почти 20 % респондентов определили процесс подачи документов в целях прохождения процедуры государственной аккредитации как непонятный или скорее непонятный, называя в качестве проблем избыточную формализацию, частую смену процедур, влекущие необходимость прохождения повышения квалификации в аффилированных с контрольно-надзорными органами организациях. Около 25 % респондентов отмечали проблемы с доступностью информации о процедуре прохождения аккредитации. Как правило, эту информацию невозможно найти в понятном виде в открытых источниках, и ее сбором и анализом занимаются в образовательных организациях специально выделенные сотрудники.

Наибольшие проблемы вызывают требования к учебно-методической документации – их назвали непонятными и непредсказуемыми треть респондентов. При этом в неформализованных интервью информанты отмечали, что, по сути, все эти документы готовятся только для аккредитации и впоследствии в реальном образовательном процессе практически не используются. При этом толкование нормативных требований к такой документации экспертами зачастую является произвольным и непредсказуемым. Нет единого подхода даже к тому, что такое образовательная программа – это только совокупность документов и сведений или же должен быть еще отдельный документ с таким названием. Далеко не всегда эксперты, аккредитующие образовательные программы, являются профильными специалистами – даже если такой специалист есть в составе комиссии, то его мнение не является определяющим для остальных.

Анализ судебной практики, связанной с государственной аккредитацией программ профессионального образования охватил 759 судебных актов (решений, определений, постановлений). Среди них акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Суда по интеллектуальным правам, арбитражных судов, судов общей юрисдикции.

Проблемы с понятностью и предсказуемостью требований к профессорско-преподавательскому составу отметили около 20 % респондентов. В частности, среди проблемных вопросов отмечались требования к научной активности профессорско-преподавательского состава (к примеру, при наличии подтверждений участия преподавателя в международных конференциях эксперты требовали, тем не менее, участия в конференциях внутривузовского и регионального значения, хотя должно презюмироваться, что международные конференции выше уровнем, и участие в них «закрывает» и требования к участию в конференциях уровнем ниже), требования к наличию «преподавателей-практиков» (не во всех предметных областях можно с точностью определить, что является работой в организациях, соответствующих направленности образовательной программы, в частности, у политологов и др.). Кроме того, отсутствует единый подход к подсчету доли участия сотрудников с ученой степенью в реализации образовательной программы, что также является основой для двояких толкований и злоупотреблений.

Вопросы материально-технической базы в ходе аккредитации затрагиваются меньше, однако и они вызвали затруднения о более чем 26 % респондентов.

Большинство респондентов отметило, что подготовка к аккредитации начинается примерно за год до соответствующих процедур. На практике активная фаза подготовки к аккредитационным процедурам продолжается около 2-3 месяцев. В подготовке к аккредитации, как правило, задействован весь трудовой коллектив кафедры/факультета/образовательной организации, в зависимости от того, каков состав образовательных программ, проходящих аккредитацию.

Выводы

Несмотря на то, что в п. 12 ст. 92 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» говорится, что предметом аккредитационной экспертизы является, в том числе определение качества подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по заявленным для государственной аккредитации образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам, п. 2 ст. 92 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» целью государственной аккредитации образовательной деятельности является подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам.

Таким образом, наблюдается противоречие между предметом и объектом (целью) экспертизы. Более того, предмет государственной аккредитации сформулирован недостаточно корректно: «определение качества подготовки», а не конкретные явления или события (образовательные результаты, остаточные знания, материалы работы государственных аттестационных комиссий и т.д.).

Представляется, что определение качества подготовки не проходит в форме оценки соответствия основных профессиональных образовательных программ федеральным государственным образовательным стандартам, а используются специальные инструменты. Например, такие как на уровне общего образования: всероссийские проверочные работы (ВПР), ГИА, ЕГЭ/ОГЭ, Национальное исследование качества образования (НИКО), повышение квалификации педагогических работников, повышение качества учебников и т.д. Однако ни один из указанных инструментов не реализуется и не адаптирован к системе государственной аккредитации программ профессионального образования.

Это свидетельствует о том, что сама система государственной аккредитации направлена не на оценку качества образования, а проверку соответствия основных профессиональных образовательных программ федеральным государственным образовательным стандартам.

Судебная практика демонстрирует, что споры происходят по вопросам предоставления документов и не касаются оценивания качества. Участники образовательных отношений не воспринимают аккредитационные процедуры как процедуры оценки качества, для них процедура также сфокусирована на формальных проверках документов.

Целесообразность таких проверок вызывает вопросы.

 

По результатам интервью и анализа открытых источников следует, что требования Рособрнадзора зачастую непонятны и неочевидны для профессиональных образовательных организаций.

Рособрнадзор не публикует детализированную информацию о предмете проверки, дифференциации нарушений по степени тяжести. Кроме этого, крайне слабо регламентировано содержание проверок, что в совокупности с недостатком информации и отсутствием судебной процедуры прекращения действия государственной аккредитации открывает большой простор для субъективного оценивания и ставит образовательные организации в заведомо невыгодное положение при осуществлении государственного контроля и надзора.

Литература

1. В Рособрнадзоре объяснили лишение «Шанинки» аккредитации // РБК, 21 июня 2018. — Режим доступа: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5b2bb8db9a794730ebbf1845— Загл. с экрана.

2. Голикова: объединение лицензирования и госаккредитации вузов нужно обсудить // РИА Новости, 9 октября 2018. — Режим доступа: https://na.ria.ru/20181009/1530272992.html — Загл. с экрана.

3. Губа К., Завадская М. Лучше быть неэффективным, чем негосударственным: как Рособрнадзор наказывает вузы // Серия «Аналитические записки по проблемам правоприменения». СПб: ИПП ЕУСПб, 2017.

4. Заключение экспертов, составленное по результатам аккредитационной экспертизы, 19 июня 2018 // Официальный сайт Федеральной службы по контролю в сфере образования и науки. — Режим доступа: http://www.obrnadzor.gov.ru/common/upload/doc_list/Zakluchenie_oano_vo_Moskovskaya_vysshaya_shkola_sotsialnykh_i_ekonomicheskikh_nauk.pdf — Загл. с экрана.

5. Как работает Рособрнадзор. Анализ открытых данных // Ведомости, 11 октября 2017. — Режим доступа: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2017/10/12/737515-rosobrnadzor-analiz-dannih— Загл. с экрана.

6. «На один труп нужно собрать сорок бумажек»: как работает Рособрнадзор // Индикатор, 5 апреля 2017. — Режим доступа: https://indicator.ru/article/2017/04/05/rosobrnadzor/ — Загл. с экрана.

7. Нарушения либо образование. «Шанинка» неожиданно лишена аккредитации // Радио Свобода, 22 июня 2018 — Режим доступа: https://www.svoboda.org/a/29313445.html— Загл. с экрана.

8. Общественный совет при Рособрнадзоре обсудил контрольно-надзорную деятельность ведомства // Открытое Правительство.— Режим доступа: http://open.gov.ru/events/5516082/ — Загл. с экрана.

9. Рособрнадзор: пик массовых проверок вузов прошел, ситуация стабилизирована // РИА Новости, 6 марта 2018. — Режим доступа: https://na.ria.ru/20180306/1515894026.html— Загл. с экрана.

10. Рособрнадзор: «Шанинка» может пройти аккредитацию в следующем году // ТАСС, 23 октября 2018. — Режим доступа: https://tass.ru/obschestvo/5707945 — Загл. с экрана.

11. Morgan D. Integrating Qualitative and Quantitative Methods: A Pragmatic Approach. Sage Publications. 2014.

АСПИРАНТУРА Московский областной индустриально-педагогический институт (ныне Московский государственный областной университет – МГОУ)